Análisis de la evolución del gasto público en políticas sociales

Introducción

Como resultado de los desafíos enfrentados por el Estado de bienestar, especialmente tras la crisis del sector bancario en 2007, la recesión económica subsiguiente y las crisis fiscales y de deuda en muchos países europeos, la percepción de los europeos respecto al gasto público ha cambiado. La European Social Survey (2018) presentó un informe sobre las actitudes de los europeos hacia la solidaridad con grupos vulnerables, incluyendo a desempleados, migrantes, personas pobres, ancianos, así como hacia la política social europea y la idea de una renta básica universal.

El módulo de la encuesta titulado «Actitudes sobre el bienestar social en Europa» revela un amplio respaldo entre los europeos hacia la redistribución del bienestar. La noción de que los gobiernos y administraciones públicas son responsables del bienestar de los grupos más vulnerables cuenta con amplio apoyo en toda Europa. El contexto de múltiples crisis no ha socavado la legitimidad del Estado de bienestar, lo que justifica el gasto público para ayudar a los grupos más vulnerables (Meuleman et al., 2018). Por ejemplo, en 2020, el heroico papel del personal sanitario en España durante la crisis del COVID-19 reforzó la importancia de la sanidad pública en el país.

Sin embargo, los resultados de la European Social Survey (2018) muestran que los europeos apoyan el gasto público de manera desigual. El apoyo a la protección de las personas mayores es casi unánime, mientras que la redistribución hacia los desempleados y los recién llegados genera cierta oposición. Siguiendo a Van Oorschot et al. (2017), Meuleman et al. (2018) sugiere que estas diferencias pueden explicarse en términos de mérito. Los europeos consideran a los mayores como un grupo necesario que ha contribuido a la sociedad y, por reciprocidad, merece servicios y ayuda social. Estos resultados se ven influidos por el hecho de que la población encuestada es mayor o está en edad activa y espera recibir servicios similares en el futuro como recompensa por sus esfuerzos económicos y laborales.

Por otro lado, las ayudas a los desempleados no reciben el mismo apoyo social. La identidad y la identificación con el propio grupo llevan a considerar a los inmigrantes como ajenos, justificando el rechazo del gasto social destinado a este grupo.

Además de los sistemas clásicos de redistribución, hay nuevas formas de solidaridad en el debate público. Los europeos se dividen respecto a algunas políticas públicas propuestas, como un sistema de prestaciones y servicios comunes en la Unión Europea o una renta básica universal. En los países más desarrollados de la UE, hay reticencia a reemplazar los sistemas existentes. En Europa Oriental y Meridional, la insatisfacción lleva a ver el traspaso de competencias como una oportunidad para mejorar las condiciones de vida. Estos resultados influyen en la legitimidad del gasto social y en la asignación de recursos (Meuleman et al., 2018).

En este contexto de cambio en los valores de solidaridad, se produce la siguiente distribución del gasto social público. Para analizar el gasto público destinado a las partidas sociales, se deben considerar varios aspectos, como los términos, las bases de datos y los organismos que facilitan los datos, como la OCDE y la Unión Europea.

Los datos de gasto público social varían geográficamente: mundiales, europeos y españoles. Los datos mundiales pertenecen a la OCDE, mientras que para Europa se utilizan datos consolidados de la encuesta ESSPROS y el trabajo «Population and social conditions» de Mossutti y Asero. Se analiza el gasto social en España entre 1999 y 2016 utilizando los datos consolidados de la encuesta ESSPROS y publicaciones posteriores, recordando que los presupuestos generales del Estado están prorrogados desde 2018.

Para comprender el gasto social

Definiciones

Para entender el gasto social, es fundamental aclarar varios conceptos relacionados. A continuación, se describen las principales definiciones y dimensiones del gasto social:

  1. Gasto Público: Es el dinero que el Gobierno invierte en comprar bienes y prestar servicios para cubrir necesidades de toda la población (Cambridge University, 2020). Incluye la financiación de instituciones gubernamentales y servicios públicos prioritarios, y representa los recursos disponibles para el ejercicio de las funciones del Estado (Setién, 2006; PNUD, 1999). Los gastos sociales constituyen una parte importante del gasto público, y su proporción varía según las políticas de cada país.
  2. Gasto Social: Se refiere al gasto público con fines sociales. Según la OCDE (2019, 2020), se enfoca en hogares con bajos ingresos, ancianos, discapacitados, enfermos, desempleados y jóvenes. Los programas sociales deben redistribuir recursos para el desarrollo y bienestar de la población. Los beneficios sociales son públicos si están controlados por el gobierno y privados si no lo están. El gasto social se mide como porcentaje del PIB o renta per cápita.
  3. Gasto en Protección Social: Es una categoría más precisa y restrictiva que el gasto social. Surge del modelo estadístico de la Unión Europea denominado ESSPROS, que define la protección social como beneficios sociales en forma de transferencias en efectivo o especie para aliviar contingencias o necesidades (Eurostat, 2020). Incluye todas las intervenciones públicas y mutualidades de previsión social, excluyendo las transferencias directas entre hogares e individuos y los seguros privados.
  4. Producto Interior Bruto (PIB): Es el valor monetario de todos los bienes y servicios finales producidos por un país o región en un periodo determinado, y se usa para medir su riqueza. La OCDE lo define como una medida agregada de producción que suma los valores brutos agregados de todas las unidades productivas, más los impuestos y menos los subsidios.
  5. Renta per cápita: Es un indicador que relaciona el nivel económico de un país con su población. Permite comparaciones entre países, aunque debe ajustarse según el poder adquisitivo.
  6. Poder Adquisitivo Estándar (PPS): Es una unidad monetaria artificial usada para comparar el poder adquisitivo entre países, eliminando distorsiones por diferencias de precios (Eurostat, 2020a). Se basa en la paridad del poder adquisitivo y refleja cuánto puede comprar una unidad monetaria en cada país.

En resumen, estos conceptos son esenciales para analizar el gasto social y su impacto en la redistribución de recursos, desarrollo humano y lucha contra la pobreza, en el contexto de democracias que destinan partidas económicas para tales fines (Setién, 2009; Alemán y Ramos-Lorente, 2013).

Bases de datos

Social Expenditure Database (SOCX)

La OCDE creó la base de datos de gasto social conocida como Social Expenditure Database (SOCX) para medir el gasto social. Esta base de datos surgió de la necesidad internacional de contar con indicadores de política social, proporcionando estadísticas fiables y comparables internacionalmente a largo plazo sobre gasto público y social. SOCX abarca datos de 36 países de la OCDE desde 1980 hasta 2016, con estimaciones posteriores. Sus temas principales son vejez, supervivencia, discapacidad, salud, familia, políticas activas de empleo, desempleo, vivienda y otras áreas de política social.

Los programas sociales incluidos en SOCX deben redistribuir recursos. El gasto social incluye beneficios en efectivo, provisión directa de bienes y servicios, y exenciones fiscales con fines sociales. Los beneficios sociales públicos son flujos financieros controlados por los gobiernos en diferentes niveles. Los beneficios sociales no proporcionados por el gobierno son privados. SOCX también contempla el impacto del sistema tributario mediante impuestos directos, indirectos y exenciones fiscales. Las transferencias privadas entre hogares no se consideran sociales. El gasto social neto incluye tanto el gasto público como el privado, y se mide como porcentaje del PIB o renta per cápita (OCDE, 2020).

Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (ESSPROS)

La Unión Europea (UE) creó el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (ESSPROS) para monitorear el gasto social y mantener el equilibrio presupuestario comunitario. Desarrollado por Eurostat y representantes de los Estados miembros, ESSPROS es una herramienta estadística para observar la protección social en la UE.

ESSPROS registra los flujos financieros de entrada y salida en los regímenes de protección social, recopilando datos cuantitativos y cualitativos. Las prestaciones se clasifican como transferencias en efectivo o en especie para aliviar riesgos o necesidades. Los principales riesgos que cubre son enfermedad y atención sanitaria, discapacidad, envejecimiento, viudedad, familia e infancia, desempleo, vivienda y exclusión social.

ESSPROS unifica definiciones, clasificaciones, plazos y desarrolló un sistema de contabilidad común. Elabora estadísticas de gasto social y define los conceptos que mide. En cada país, se apoya en el organismo estadístico nacional, como el Instituto Nacional de Estadística (INE) en España.

Los gastos en salud cubren servicios en efectivo que sustituyen ingresos durante una incapacidad temporal, atención médica para mejorar la salud, servicios médicos y paramédicos, pruebas, tratamientos preventivos, alojamiento hospitalario, productos farmacéuticos y otros suministros médicos. Los gastos en discapacidad cubren rentas y servicios de rehabilitación para personas con discapacidad que no reciben jubilación.

El envejecimiento incluye rentas por jubilación y servicios solicitados por circunstancias derivadas de la edad. Los gastos en viudedad incluyen rentas para personas que pierden a un cónyuge o pariente cercano, gastos funerarios y bienes para los sobrevivientes. Familia e infancia cubren ayudas financieras y servicios para cuidar a niños y personas a su cargo.

Los gastos en desempleo cubren prestaciones, reintegración laboral, compensación por desempleo parcial, ayudas para buscar empleo y bienes y servicios. Los gastos en vivienda cubren intervenciones públicas para ayudar a las familias con problemas de pago. Los gastos en exclusión social cubren recursos para indigentes, inmigrantes, refugiados, personas con adicciones o víctimas de violencia. Excluyen colectas, ayuda humanitaria y emergencias por catástrofes naturales (Eurostat, 2011).

ESSPROS tiene un módulo adicional sobre beneficiarios de pensiones, importante por el envejecimiento poblacional. Compara coherentemente las prestaciones sociales y su financiación entre países europeos. Los datos incluyen prestaciones de protección social, ingresos y gastos. El sistema básico recoge datos anuales desde 1990, y el sistema de módulos complementarios se enfoca en aspectos concretos como beneficiarios de pensiones y prestaciones sociales netas (Alemán y Ramos-Lorente, 2013).

Gasto social en los países de la OCDE

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha estado analizando el gasto social público a través de su base de datos Social Expenditure Database (SOCX) desde los años 80. Entre 1980 y 2007, el gasto social público promedio aumentó del 15,6% al 19,2% del Producto Interno Bruto (PIB) en los países de la OCDE. Este período se caracterizó por un considerable crecimiento en el gasto social en relación con el PIB.

Los datos detallados de SOCX no están disponibles para el período posterior a 2007, pero las estimaciones indican que, hasta 2012, el gasto social promedio en los países de la OCDE aumentó a alrededor del 22,5% del PIB (Adema et al., 2011). Hasta 2016, el gasto social público se estabilizó alrededor del 20% del PIB. Algunos países europeos superaron el 30%, mientras que otros, como Chile, Corea y México, se mantuvieron por debajo del 15%.

En 2018, el gasto social público superó el 20% del PIB en 36 países de la OCDE (OCDE, 2020a). Francia lideró con un gasto del 30% del PIB, seguida por Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Italia y Suecia, que gastaron más del 25%. Los países que menos gastaron en gasto social fueron principalmente no europeos, como Chile, Corea y México, con menos del 13% del PIB. Las economías emergentes mostraron un gasto social menor que el promedio de la OCDE, oscilando entre el 3% en India y el 17% en Brasil (OCDE, 2019).

Durante los años más difíciles de la Gran Recesión, el gasto social público alcanzó el 22% del PIB en la OCDE, debido a las medidas de protección adoptadas por los gobiernos. Desde 2009, esta proporción ha disminuido, estabilizándose en torno al 20%. Desde 1990, la proporción del gasto social respecto al PIB ha aumentado más del triple en Corea, mientras que en países como Canadá, Israel, Nueva Zelanda, Eslovaquia y Suecia se ha mantenido igual o incluso ha disminuido. En Holanda, el gasto social ha disminuido desde 2006, cuando reformaron su sistema sanitario y comenzaron a financiarlo con fondos privados.

En promedio, los países de la OCDE destinan dos tercios del gasto social a pensiones y sanidad, siendo las primeras las de mayor proporción. En los países anglófonos y en muchos países fuera de la Unión Europea, la salud recibe la mayor parte del gasto social. En Dinamarca e Irlanda, el gasto social se orienta principalmente a apoyar a la población trabajadora.

Cuando se considera tanto el gasto social privado como el público, aproximadamente la mitad de los países de la OCDE gastan entre el 20% y el 27% del PIB. Estados Unidos es un caso extremo, alcanzando el 30% del PIB debido al elevado gasto en servicios sociales privados. Francia tiene el gasto social más alto, con un 32% del PIB al incluir los gastos privados.

Las subvenciones sociales no siempre benefician directamente a los más pobres. En 2016, solo el 23% de las transferencias públicas en la OCDE se destinó a hogares con ingresos por debajo del 20% de la media, mientras que el 19% fue a hogares con ingresos superiores. En Australia, Finlandia y Nueva Zelanda, más del 40% de los beneficios en efectivo se destinó a personas con ingresos por debajo del 20% de la media. En los países mediterráneos de la Unión Europea (Grecia, Italia, Portugal y España) y en Luxemburgo, menos del 15% de los beneficios en efectivo se destinó a hogares con ingresos por debajo del 20% de la media (OCDE, 2019).

Gasto social en la Unión Europea

El gasto social en la Unión Europea (UE) está influenciado por las características de los sistemas nacionales de recaudación de impuestos y distribución del bienestar social, que varían entre los Estados miembros. Esto se traduce en diferentes niveles de protección social. Por ejemplo, los aspectos gravados con impuestos y las exenciones fiscales difieren entre los países (Eurostat, 2020b). El gasto social público en la UE implica la intervención de organismos públicos o privados para ayudar a los hogares y ciudadanos en situaciones de contingencia o necesidad.

Los sistemas de protección social en la UE están bien desarrollados y diseñados para proteger a los ciudadanos ante riesgos como el desempleo, la paternidad, la enfermedad, la pérdida de cónyuge o padre, el envejecimiento, la vivienda y la exclusión social. El gasto en protección social consiste principalmente en transferencias monetarias a individuos u hogares para cubrir riesgos y necesidades.

Contexto del Gasto Social

Los sistemas de pensiones son importantes para mantener el nivel de vida de los beneficiarios. Sin embargo, el envejecimiento progresivo de la población europea presenta desafíos para la financiación de la protección social, ya que la proporción de personas mayores aumenta mientras que la población en edad de trabajar disminuye.

La organización y financiación de la protección social es competencia de cada Estado miembro. Por ello, los modelos de los Estados miembros varían, y la UE coordina para garantizar la protección adecuada a quienes cruzan fronteras. La UE busca combatir la pobreza y la exclusión social y reformar la protección social a través del intercambio de políticas y el aprendizaje mutuo. La UE orienta a los Estados miembros para modernizar sus sistemas de bienestar y alcanzar objetivos como crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, reduciendo la pobreza y aumentando el empleo y la cohesión social.

Proporción del Gasto en Protección Social respecto al PIB

La crisis financiera de 2007 transformó las dimensiones políticas y sociales, incluida el gasto social. El PIB de la UE-28 creció un 5,9% entre 2007 y el año anterior, se mantuvo el siguiente año y se contrajo drásticamente en 2009. El gasto en protección social siguió aumentando hasta 2015. La crisis financiera y económica internacional impactó el gasto en protección social, que aumentó 0,7 puntos porcentuales respecto al PIB entre 2007 y 2008, y 2,7 puntos entre 2008 y 2009, alcanzando el 28,7% en 2009 (Eurostat, 2020b). Desde entonces, ha fluctuado entre el 28% y el 28,9%.

El aumento en 2009 reflejó un incremento del 4,3% en el gasto de protección social y una caída del 5,8% en el PIB. En 2010 y 2011, el gasto en protección social aumentó más lentamente que el PIB, que se recuperaba. En 2012, el gasto en protección social volvió a aumentar más rápido que el PIB. En 2015, el gasto de protección social de la UE-28 aumentó 4,4%, mientras que el crecimiento económico fue del 5,4%. La proporción del gasto en protección social respecto al PIB disminuyó 0,3 puntos en 2015 y 2016, alcanzando el 28% en 2016, su valor más bajo desde 2009 (Eurostat, 2020b).

Entre 2009 y 2016, el gasto social en la UE-28 se mantuvo alrededor del 28% del PIB. Francia (34,3%), Finlandia y Dinamarca superaron el 30%, mientras que Estonia, Malta, Irlanda, Lituania, Letonia, Rumania y Turquía gastaron menos del 17% del PIB en protección social (Eurostat, 2020b).

La proporción del gasto social respecto al PIB varió entre 2008 y 2016. En Finlandia, fue 6,6 puntos porcentuales más alta en 2016 que en 2008. Otros países que aumentaron su proporción de gasto social fueron Francia, Países Bajos, Noruega y Suiza. Los países con menores índices de gasto en protección social entre 2016 y 2008 fueron Lituania, Malta, Hungría, Irlanda y Serbia. España pasó de gastar el 20,1% del PIB en 2006 al 23,8% en 2016 (Eurostat, 2020b).

El gasto en protección social en relación con la renta por habitante

El gasto en protección social en la Unión Europea (UE) es un indicador importante para medir el bienestar de los ciudadanos. En 2016, el promedio de gasto en la UE-28 fue de 8.229,1 PPS per cápita. En general, existe una correlación positiva entre el gasto en protección social expresado en relación con el PIB y la renta per cápita. No obstante, el gasto en protección social per cápita varía entre los Estados miembros. En 2016, Austria, Alemania, Dinamarca, Países Bajos y Francia presentaron los mayores gastos per cápita, mientras que Rumania, Bulgaria y Letonia se encontraban en el extremo opuesto (Eurostat, 2020b).

Un análisis de la renta per cápita real en la UE-28 mostró que Luxemburgo tenía el nivel de gasto social per cápita más alto, mientras que Rumania tenía el más bajo. Otros países con niveles bajos de gasto social en relación con el PIB y per cápita fueron Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Turquía, todos por debajo de los 4.000 PPS per cápita. España se encontraba por debajo de la media tanto en el gasto social respecto al PIB (23,8%) como per cápita (6.164,9 PPS per cápita) (Eurostat, 2020b).

Aunque los Estados miembros de la UE con los niveles más altos de gasto en protección social per cápita en 2016 generalmente tenían tasas elevadas de gasto en protección social en relación al PIB, hubo algunas excepciones. Luxemburgo, por ejemplo, tenía el gasto per cápita más alto pero un gasto menor en relación con el PIB (21,3%). Francia tenía el gasto en protección social en relación con el PIB más alto de la UE-28 (34,3%), pero su gasto per cápita fue el quinto más alto, aunque aún considerablemente por encima de la media (Eurostat, 2020b).

Eurostat utiliza el poder adquisitivo (PPC) para comparar el gasto per cápita en protección social en la UE. En 2009, el gasto per cápita fue de 6.935 PPS en la UE-27 y de 7.695 PPS en la UE-17. Los países con mayor gasto fueron Luxemburgo (14.495 PPS), Países Bajos, Dinamarca, Austria y Suecia. Los países con menor gasto fueron Bulgaria, Rumania y Letonia (entre 1.784 y 2.050 PPS). La diferencia entre los países con mayor y menor gasto es considerable, siendo el gasto en los primeros seis veces mayor que en los últimos (Mossutti y Asero, 2012).

Comparación de los gastos de protección social brutos y netos

En cuanto a la diferencia entre el gasto de protección social bruto y neto, en 2016 fue del 2,2% del PIB en la UE-28. Para el gasto bruto, la diferencia entre el país con mayor y menor gasto fue de 17,7% (Francia con 32,1% y Rumania con 14,4%), mientras que para el gasto neto fue de 16 puntos (Francia con 30,2% y Rumania con 14,2%). Países Bajos y Dinamarca mostraron las mayores diferencias entre gasto bruto y neto, mientras que Bulgaria y Turquía no mostraron diferencia. En España, la proporción del PIB fue del 23,9% y la diferencia entre el gasto bruto y neto fue del 1,4% (Eurostat, 2020b).

Análisis de la estructura del gasto de protección social

El gasto en protección social varía considerablemente entre los países europeos, reflejando tanto los diferentes niveles de riqueza como las diferencias en los sistemas de protección social, políticas de asistencia social, tendencias demográficas, tasas de desempleo y otros factores (Mossutti y Asero, 2012). La estructura del gasto permite observar las prioridades en protección social de los países europeos. En la Unión Europea (UE-28) en 2016, las prestaciones se distribuyeron de la siguiente manera: envejecimiento (38,7%), enfermedad y sanidad (28,3%), familia e infancia (8,4%), discapacidad (7,1%), pensiones (5,3%), desempleo (4,5%), exclusión social y costos administrativos (2,1% cada uno), vivienda (1,9%) y otros gastos (1%). Más de la mitad del gasto social se destinó al envejecimiento y a la sanidad, sumando el 67% del total (Eurostat, 2020b).

Pensiones

El gasto en pensiones en la UE-28 fue equivalente al 12,8% del PIB en 2016. Los países del sur de Europa como Grecia (17,5%), Portugal (14,6%) e Italia (15%) tuvieron una proporción particularmente alta de gasto en pensiones. España gastó el 12,6%, similar a Dinamarca, situándose entre los diez países con mayor gasto. Los países con menor gasto en pensiones, entre el 6,8% y el 8%, fueron Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Malta e Irlanda (5,7%).

El gasto en pensiones por persona varía según el tipo. En 2016, la media anual en la UE-28 fue de 14.000 euros. Las pensiones de viudedad eran ligeramente superiores (14.200 euros) y las de jubilación anticipada por capacidad reducida para trabajar eran ligeramente inferiores (13.800 euros). Otras pensiones parciales tenían un valor promedio bajo, de solo 2.700 euros por beneficiario, ya que se perciben como complemento a ingresos por empleo (Eurostat, 2020b).

El gasto en pensiones por beneficiario no refleja necesariamente la adecuación de las pensiones al nivel de vida de un país. Las cifras se basan en el gasto agregado y el número de beneficiarios, con una amplia gama de tipos de pensión y propósitos. Los datos se refieren al gasto bruto, no al neto, y no tienen en cuenta impuestos o cotizaciones sociales, que varían según el país y dentro de ellos.

En 2016, la media de pensión anual en la UE-28 era de 12.526 euros, variando entre países. Luxemburgo tenía la cifra más alta, con cerca de 26.000 euros. Otros países con más de 20.000 euros eran Irlanda, Austria, Dinamarca, Suecia y Países Bajos. España tenía una cifra de 15.000 euros, similar a Francia e Italia. Por debajo de 4.000 euros estaban Croacia, Letonia, Lituania, Rumanía y Bulgaria (Eurostat, 2020b).

Gastos en atención a personas mayores

El gasto en atención a personas mayores incluye subsidios para el cuidado, el alojamiento y la asistencia en las actividades diarias. En 2016, este tipo de gasto en la UE-28 fue equivalente al 0,5% del PIB. Suecia y Dinamarca tenían índices de gasto del 2,2% y 1,9% respectivamente, cerca de cuatro veces más que el promedio. Otros países con más del 1% de gasto fueron Finlandia, Austria y Bélgica. España gastó el 0,6% del PIB en atención a personas mayores. El gasto fue inferior al 0,1% en Bulgaria, Chipre, Alemania, Irlanda, Grecia y Luxemburgo (Eurostat, 2020b).

Fuentes de financiación para el gasto social

El análisis de la financiación del gasto social en la Unión Europea (UE) revela que las principales fuentes de ingresos en 2016 provinieron del gobierno (40,3%) y de las cotizaciones de las empresas a la seguridad social (34,9%). Juntos, estos dos aportes constituyeron el 75,2% de los ingresos destinados al gasto social. El resto de los ingresos provino de otros agentes sociales. Entre 2008 y 2016, los ingresos por protección social en la UE-28 aumentaron de 7.300 € a 8.700 € por habitante, con un aumento total del 20,5%. El mayor cambio en la estructura de los ingresos durante este período se debió a las contribuciones del gobierno central, que aumentaron del 38,3% en 2008 al 40,3% en 2016. Paralelamente, la participación relativa de las cotizaciones de las empresas para sus empleados disminuyó del 36,5% al 34,9% (Eurostat, 2020b).

La estructura de los ingresos varía entre los países de la UE-28. En varios países, las contribuciones del gobierno fueron el componente más importante de los ingresos, especialmente en Dinamarca, Malta, Irlanda y Suecia, donde representaron más de la mitad de todos los ingresos. En Dinamarca, las contribuciones del gobierno alcanzaron el 77% de los ingresos totales. En otros países, las cotizaciones de los empleadores o los trabajadores fueron la fuente principal de ingresos. En Estonia y Lituania, las contribuciones de los empleadores representaron más de la mitad de los ingresos, mientras que en la República Checa, Polonia, Eslovaquia, España, Hungría, Francia, Rumanía, Bélgica y Alemania, los empleadores también hicieron la mayor contribución. En Eslovenia y los Países Bajos, las cotizaciones de los trabajadores fueron la principal fuente de ingresos (40,9% y 33,6%, respectivamente).

En la mayoría de los Estados miembros, otros tipos de ingresos fueron relativamente insignificantes, excepto en los Países Bajos, Polonia y el Reino Unido, donde superaron el 10% del total de ingresos para la protección social.

Figura 2: Origen de los ingresos destinados a gastos sociales, 2016 (% del total de los ingresos)

PaísContribución del Gobierno (%)Contribución social de los empleadores (%)Contribución social de los trabajadores (%)Otros ingresos (%)
EU-2840,334,919,75,1
Dinamarca77,09,67,26,2
Malta59,727,211,02,1
Irlanda58,229,89,32,7
Suecia50,938,28,82,1
Reino Unido48,828,29,913,1
Italia48,434,814,72,1
Chipre48,224,620,86,4
Finlandia47,833,913,35,0
Bulgaria46,332,220,01,6
Portugal46,029,815,68,7
Luxemburgo43,226,423,37,2
Letonia42,240,616,60,6
España40,843,713,52,0
Grecia39,231,922,96,0
Bélgica39,039,419,81,8
Croacia38,626,931,82,8
Francia36,741,319,03,1
Austria36,536,126,21,3
Alemania33,534,230,61,7
Eslovenia30,627,340,91,2
Hungría30,542,127,40,0
Rumania29,340,729,20,8
Eslovaquia28,946,621,63,0
República Checa24,749,724,21,4
Lituania23,356,319,21,2
Países Bajos23,029,333,614,1
Estonia21,077,81,20,1
Polonia18,847,420,113,8
(Fuente: Eurostat, 2020)

Conclusiones sobre el gasto social en la UE

Las conclusiones sobre el gasto social en la Unión Europea (UE) muestran una serie de propuestas para mejorar su eficiencia y eficacia en distintas dimensiones, basadas en la bibliografía de la UE (European Union, 2015):

  1. Importancia de la protección social: En las economías de mercado, la protección social es crucial para promover la inclusión, la productividad y el empleo. La alta prioridad de la protección social en la UE se refleja en altos niveles de gasto social, con un promedio del 30% del PIB. Los sistemas bien diseñados combinan protección, estabilización e inversión social de forma equilibrada.
  2. Desafíos demográficos y financieros: La Gran Recesión y el envejecimiento de la población ejercen presión sobre los sistemas de protección social, que deben proporcionar beneficios a un número creciente de personas mayores mientras la población activa disminuye, afectando el gasto público social a corto, medio y largo plazo.
  3. Reforma de políticas sociales: Para transformar las políticas sociales y el gasto asociado, se requieren estrategias que fomenten el crecimiento económico inclusivo y sostenible, conforme a la Agenda 2030. Los mecanismos de inversión social pueden beneficiar a todas las edades y reducir la dependencia de la protección social a largo plazo.
  4. Desarrollo de habilidades y competencias: Las políticas modernas de protección social deben apoyar el desarrollo de habilidades, claves para el crecimiento y la competitividad en una sociedad basada en el conocimiento. El acceso a beneficios y servicios y el énfasis en prevención y activación mejorarán el potencial de la fuerza laboral y permitirán que más personas participen activamente en la sociedad y la economía.
  5. Cobertura de necesidades: Los sistemas de protección social deben cubrir las necesidades de todas las edades, reflejando el enfoque del ciclo de vida y reconociendo que la protección social en la vejez depende de inversiones en una fuerza laboral bien educada, saludable y productiva.
  6. Investigación integral: Se necesita investigación para evaluar los sistemas de protección social, analizando su estructura financiera, eficacia, eficiencia e inversión social desde una perspectiva actual y prospectiva. Esto es crucial para formular políticas sólidas bajo el principio de «Better Regulation».
  7. Evaluación multidimensional: La protección social debe evaluarse considerando los procesos multidimensionales que influyen en los resultados sociales. Los sistemas de protección social incluyen esquemas complejos con objetivos diversos y, a veces, conflictivos. Es necesario un enfoque amplio que subraye los múltiples objetivos y resultados interconectados.
  8. Enfoque comparativo: Un enfoque comparativo puede identificar desafíos sociales a nivel macro. Basándose en indicadores sociales de la UE, se debería introducir un marco para monitorear los resultados de protección social, evaluando la interacción entre áreas de política y logrando un enfoque más integrado entre políticas fiscales, económicas, laborales y sociales.
  9. Desarrollo de políticas sociales comunitarias: El desarrollo de políticas sociales comunitarias podría complementar los instrumentos de vigilancia social existentes en la UE, integrando características nacionales en el marco de seguimiento social, como el Joint Assessment Framework (JAF). Esto podría optimizar el gasto social.
  10. Mejora de la eficacia y eficiencia: El análisis comparativo europeo de los mecanismos de protección social puede mejorar su eficacia y eficiencia. La diversidad de enfoques proporciona una fuente importante de intercambio de conocimientos y aprendizaje mutuo. La transparencia y comparabilidad pueden animar a los Estados miembros a mejorar sus sistemas.
  11. Evaluación comparativa: La evaluación comparativa entre Estados miembros debe alcanzar un nivel nacional y regional para analizar las características de los sistemas de protección social y los desafíos que enfrentan, como la financiación o sostenibilidad del gasto social. Las comparaciones a nivel de la UE deben ir acompañadas de un análisis en profundidad de las circunstancias específicas de cada país (European Union, 2015).

Gasto social en España

El gasto social en España ha experimentado varias etapas, influenciadas por su economía y contexto sociopolítico. A continuación, se destacan las principales características de estas etapas:

1. Despegue de gastos sociales (1975-1979)

Coincidiendo con la transición política, el gasto social aumentó del 12,9% al 17,9% del PIB. Durante este tiempo, España comenzó a desarrollar su economía y modernizarse, pero los presupuestos solo cubrían las necesidades urgentes de la población.

2. Crecimiento del gasto social (1980-1985)

Durante esta etapa, España enfrentó una crisis económica, pero realizó un esfuerzo considerable para aumentar el gasto social, pasando del 18,2% al 20,2% del PIB. Aunque aumentó, el gasto seguía siendo insuficiente para cubrir las necesidades sociales.

3. Contención social (1985-1989)

A pesar de la mejora económica en 1986, el gasto social se mantuvo estable en torno al 20% del PIB. Las necesidades de la población aumentaron, pero los salarios se recortaron y los servicios sociales fueron insuficientes, generando tensiones sociales.

4. Madurez con repuntes (1989-1993)

Durante esta etapa, el gasto social alcanzó un máximo histórico, pasando del 20% al 24,6% del PIB en 1993, debido a la presión de las protestas sociales.

5. Descanso del gasto social (1994-1999)

En esta etapa, el gasto social en relación con el PIB disminuyó del 23,4% al 20,2%. Aunque el crecimiento económico permitió mantener el gasto, no corrigió el déficit social.

6. Estancamiento del gasto social (2000-2006)

En este período, el gasto social se mantuvo en torno al 20%. Aunque el crecimiento económico permitió aumentar el gasto real, no mejoró la protección o universalidad de los servicios del Estado de Bienestar.

7. Reformas restrictivas (2007-2014)

Durante esta etapa, marcada por la Gran Recesión, el gasto social ascendió al 22,7% del PIB en 2008, principalmente debido al aumento del desempleo. La crisis deterioró las finanzas y el déficit alcanzó un máximo del 11% del PIB en 2009.

8. Revisión de prioridades (2015-2020)

Esta etapa se caracterizó por la adaptación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030. Con la recuperación económica, la producción aumentó y disminuyó el porcentaje del PIB destinado a beneficios sociales.

9. Gasto social post-COVID-19 (2020 en adelante)

Se anticipa que esta etapa, marcada por la pandemia del COVID-19, verá un aumento del gasto social en sanidad y en medidas para paliar las consecuencias económicas, laborales y sociales de la pandemia.

Etapas del gasto social en España

El gasto social en España ha evolucionado notablemente a lo largo de los años, destacando varios indicadores clave.

Gasto social por habitante: Entre 1990 y 2008, el gasto social por habitante en España aumentó de 2.044,60 euros a 5.425 euros, duplicándose. A lo largo de este período, la mayor parte del gasto se destinó a la enfermedad y al envejecimiento, con un enfoque constante en estas áreas.

Desempleo: El gasto en desempleo ha sido un componente importante del gasto social en España. La prestación contributiva por desempleo es la principal categoría. En 2017, el gasto en desempleo fue mayor que el promedio en la UE-28, debido al alto nivel de desempleo estructural en el país. El gasto en desempleo aumentó durante las crisis económicas, alcanzando el 3% del PIB en 2008.

Pensiones: El gasto en pensiones en España ha aumentado, pasando del 9,1% del PIB en 1990 al 10,3% en 2008. Las pensiones contributivas representan la mayor parte del gasto en protección social y se consideran generosas en comparación con otros países de la UE-28. Las reformas de 2011 y 2013 se consideran cruciales para la sostenibilidad del sistema, aunque se han enfrentado a oposición social.

Envejecimiento: El gasto relacionado con el envejecimiento ha experimentado variaciones, alcanzando un máximo del 8,5% del PIB en 1996. La partida presupuestaria destinada a la viudedad se duplicó entre 1990 y 2001, reflejando el proceso de envejecimiento de la población.

Otros gastos sociales: España gasta menos que la media de la UE-28 en áreas como exclusión social, familia e infancia, y vivienda. El gasto en invalidez se ha mantenido estable, y el gasto en familia e infancia ha aumentado levemente, alcanzando el 2% del PIB en 2008.

Las políticas de ingresos mínimos, como el subsidio de desempleo y la renta mínima de inserción, son importantes para reducir la exclusión social. Sin embargo, estas políticas no han sido completamente efectivas para aliviar la pobreza. En 2017, más de una cuarta parte de la población estaba en riesgo de pobreza o exclusión social. España tiene la tasa de pobreza infantil más alta de Europa Occidental. Se necesitan políticas sociales efectivas y eficientes para abordar estos desafíos.

Conclusiones

Las conclusiones sobre el gasto social en Europa y España revelan varios puntos clave.

En primer lugar, existe un creciente interés en conocer el gasto público en áreas sociales, lo que ha llevado a la creación de bases de datos confiables como la Social Expenditure Database (SOCX) de la OCDE y el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (ESSPROS) de la UE. Estas herramientas proporcionan datos detallados sobre el gasto social, permitiendo comparaciones internacionales.

En el periodo entre 1980 y 2007, el gasto social en los países de la OCDE creció significativamente, alcanzando un promedio del 19,2% del PIB. En la Unión Europea (UE), el gasto social promedio se mantuvo alrededor del 28%, reflejando la necesidad de abordar los problemas sociales resultantes de la Gran Recesión. Sin embargo, hay diferencias notables entre los países de la UE, con algunos superando el 28% y otros, como los países del Este y Malta, gastando menos del 17% del PIB en políticas sociales.

El envejecimiento demográfico, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y la pandemia de COVID-19 son los principales desafíos que la UE enfrentará en relación con el gasto social hasta 2030. España también enfrentará estos mismos desafíos, que influirán en su gasto público social.

La pandemia de COVID-19 ha planteado serios desafíos a nivel mundial. El gobierno español, en su Estrategia de Seguridad Nacional, ha señalado la importancia de estar preparados para emergencias y catástrofes, como pandemias, que requieren un gasto social eficiente y eficaz para la reconstrucción del país y de la UE en su conjunto.

REFERENCIAS

  • Alemán Bracho. (2020). Políticas sociales : innovaciones y cambios (1st & #170; ed.). Cizur Menor (Navarra): Thomson Reuters-Aranzadi

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