LA BENEFICENCIA EN EL XIX

Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria participación del Estado en el ámbito de la asistencia social

La Revolución Francesa ha marcado un profundo cambio en la configuración de las sociedades europeas. Junto a otros factores, su influencia ideológica ha llevado gradualmente a la secularización de estos países, impactando también en el ámbito de la caridad. La caridad, en particular, ha sido testigo de transformaciones impulsadas por las innovaciones que este acontecimiento trajo consigo.

La secularización y las ideas humanitaristas del siglo XVIII han desempeñado un papel crucial en esta evolución. La noción cristiana de caridad ha dado paso a la concepción laica de justicia y asistencia social, tanto en la mentalidad colectiva como en los textos jurídicos. En la segunda mitad del XIX, las obras de Hernández Iglesias ya comenzaban a sistematizar el esfuerzo normativo en el ámbito de la beneficencia.

La beneficencia, en este contexto, ha transferido la responsabilidad a la sociedad en su conjunto, desplazando el enfoque de lo privado a lo público. Aunque la beneficencia privada todavía tiene su espacio, su protagonismo ha disminuido en comparación con épocas anteriores, cediendo lugar a la beneficencia pública (Barrada Rodríguez, 2001:133).

Este cambio hacia un enfoque público se debe a múltiples influencias. Como lo ha resumido Artola de manera acertada: «El cambio de caridad a beneficencia se debe, además de a la formulación doctrinal de la igualdad de los seres humanos que hizo incómoda la caridad debido a la dependencia que implicaba, a la disminución de las rentas destinadas a este fin. Esto fue producto de la desamortización de los patrimonios de los establecimientos asistenciales llevada a cabo por Godoy en 1798, así como de los conventos, que solían proveer la ‘sopa boba’ de manera gratuita. Las funciones asistenciales que la Iglesia dejó de atender tuvieron que ser asumidas por el Estado, que asignó los recursos presupuestarios adecuados. Al igual que con la educación pública, la desproporción entre las necesidades y los recursos asignados condujo a una disparidad notable que se convirtió en un tema recurrente de críticas» (Artola 1973:283).

No todos los académicos están de acuerdo en que el cambio de caridad a beneficencia se deba únicamente a influencias doctrinales. Para Fontana, la causa debe buscarse en el descontento de los trabajadores, exacerbado por las repetidas crisis económicas de principios del siglo XIX. El temor a los disturbios, el mal ejemplo de los desempleados que demandaban asistencia pública, el aumento de la delincuencia y las amenazas a la propiedad privada generaron la intervención estatal: «Es importante entender que no eran razones humanitarias las que inspiraban estas medidas, sino el temor a la agitación en las ciudades» (Fontana, citado en Serna Alonso 1988:198).

Aunque sin duda las razones del desarrollo de la beneficencia son variadas, el hecho de que la dependencia de la beneficencia haya estado siempre bajo el Ministerio de Gobernación en España respalda la interpretación de Fontana. Además, la consideración prioritaria de la pobreza como un problema de orden público refuerza esta perspectiva.

La reforma ilustrada ya había debilitado los cimientos del antiguo sistema de caridad privada. No obstante, el impacto de estas medidas fue drástico debido a la profunda crisis que sacudió a España entre 1790 y 1815. Esta crisis abarcó diversos aspectos, desde problemas climáticos y bélicos hasta desafíos políticos y financieros. En este contexto de cambios, las estructuras asistenciales tradicionales se resquebrajaron, lo que generó la aparición del Estado como un actor crucial en el ámbito de la asistencia social (Carasa Soto 1987:433).

Este argumento es respaldado por Callahan, quien sostiene que las estructuras asistenciales del antiguo régimen estaban preparadas para enfrentar crisis agrícolas. Sin embargo, cuando la crisis se convirtió en una crisis de subsistencia a principios del siglo XIX, coincidiendo además con las transformaciones en las instituciones de caridad a finales del siglo XVIII, resultó en la destrucción del modelo asistencial tradicional (Callahan, 1978). A esto se sumaron las desamortizaciones sucesivas del siglo XIX, que debilitaron significativamente la economía de las fundaciones asistenciales, preparando así el terreno para la intervención estatal decidida.

En cualquier caso, la reforma ilustrada ya había establecido las bases para la necesaria intervención del Estado en el ámbito de la asistencia social. Como destaca Garrido Falla, en el caso de la beneficencia, es el Estado quien crea las circunstancias para que esta se convierta en una carga estatal. Las medidas impulsadas en el último tercio del siglo XVIII para regular y prohibir la mendicidad

Acciones jurídico-institucionales

Los hitos más destacados del período: la Constitución de Bayona de 1808, la Constitución de Cádiz de 1812, la Ley de Beneficencia de 1822, la Ley de Beneficencia de 1849 y la posterior evolución del sistema de beneficencia.

La Constitución de 1808

La ocupación francesa en España entre 1808 y 1814 dejó una marca institucional de gran trascendencia: la introducción de la estructura ministerial, sentando así las bases para el paulatino declive del complejo sistema polisinodial de los consejos. Incluso el propio José I, desde Burgos en enero de 1809, firmó el decreto de abolición del Consejo de Castilla, el cual sería restablecido en 1814 tras el retorno de Fernando VII.

La Constitución de Bayona en julio de 1808 ya anticipaba la creación de los ministerios de Negocios Extranjeros, Justicia, Negocios Eclesiásticos, Hacienda, Guerra, Marina, Indias, Interior y Policía General. No obstante, fue el 7 de febrero de 1809, después de la segunda entrada de José Bonaparte en Madrid, que se firmó el Real Decreto sobre organización y funciones de los Ministerios. Dentro de estas novedades, la creación del Ministerio del Interior se destaca como una de las innovaciones más significativas del reinado de José Napoleón I en España. Sin embargo, el establecimiento definitivo de un ministerio que centralizara los asuntos relacionados con el gobierno interior del Reino no ocurrió hasta noviembre de 1832, siendo Javier de Burgos su primer titular.

El Real Decreto del 6 de febrero de 1809 delineó las competencias del Ministerio del Interior, el cual tuvo la crucial tarea de absorber la potestad administrativa y política que hasta entonces había estado en manos del Consejo de Castilla, ya disuelto por Napoleón. Las atribuciones de este nuevo ministerio josefino eran amplias y abarcaban desde asuntos de administración central del reino hasta políticas de salud, economía y educación. Las tareas comprendían desde presentar al soberano temas de administración central y policía municipal de los pueblos, hasta cuidar de hospitales, establecimientos de beneficencia, caminos, puertos, agricultura, industria, comercio, educación y estadísticas, entre otros.

Ante la vastedad de estas competencias que incluían gobernación, presidencia, obras públicas, agricultura, industria, comercio, educación, cultura, marina, justicia, hacienda y asuntos exteriores, se hacía necesaria una estructuración interna sólida. Inicialmente, se distribuyeron los asuntos del Ministerio en cinco secciones, cada una bajo la dirección de un jefe. Además, como órganos centrales dependientes del Ministerio, encontrábamos entidades como la Contaduría General de propios del Reino, la Dirección General de Caminos, el Canal de Guadarrama, el Real Gabinete de Historia Natural, y muchas otras.

Esta transformación fue un hito clave en la evolución administrativa de España, dejando atrás el complejo sistema de consejos para dar paso a una estructura ministerial que se alineaba con los cambios políticos y sociales de la época.

La Constitución de 1812

La Constitución de 1812 marcó un punto crucial en la transición de la monarquía absoluta al Estado liberal, con la consiguiente reconfiguración de la benevolencia y la asistencia social. En este proceso, el Estado asumió la responsabilidad de la asistencia social y la beneficencia pública, estableciendo una relación sólida entre el gobierno y la atención a las necesidades sociales.

La Constitución de 1812, en su artículo 321.6, encomendó a los Ayuntamientos la tarea de «cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban». Además, los artículos 323 y 335.8 atribuyeron a las Diputaciones provinciales la competencia en la inspección de su funcionamiento y la propuesta al Gobierno de medidas para reformar cualquier deficiencia detectada.

La Ley de 23 de junio de 1813, considerada como la primera ley sobre instrucción para el gobierno económico-político de las provincias bajo el sistema constitucional, desarrolló estos preceptos. Esta ley estableció que los Ayuntamientos tenían la responsabilidad de mantener la limpieza de hospitales, cárceles y casas de caridad o beneficencia. Asimismo, se detalló que en los establecimientos de beneficencia financiados por fondos públicos, los Ayuntamientos debían cuidar de su funcionamiento bajo las reglas establecidas por el Gobierno.

La municipalización de la beneficencia en el siglo XIX respondió al cambio en el perfil de los beneficiarios, debido a la creciente urbanización de la pobreza. La asistencia social que antes se centraba en enfermos, expósitos y vagabundos itinerantes se volvió insuficiente para afrontar la nueva realidad urbana. La expansión de la pobreza hacia las ciudades requirió un fortalecimiento de la capacidad de asistencia urbana.

Esta transformación en la asistencia no solo implicó un cambio en los destinatarios y el entorno espacial, sino también en la concepción de la relación entre el Estado y los necesitados. La municipalización de la beneficencia dejó de ser simplemente una reubicación administrativa y se convirtió en una reinterpretación más profunda de la pobreza y las necesidades sociales. La beneficencia ya no se consideraba solo como una acción caritativa personal, sino como un servicio público que clasificaba, controlaba, asistía y, en algunos casos, reprimía a las clases más necesitadas de la sociedad. Este cambio reflejó una nueva visión del papel de las autoridades gubernamentales en la atención y regulación de las necesidades sociales en el contexto urbano en evolución.

La Ley de Beneficencia de 1822

La Ley de Beneficencia de febrero de 1822 se erige como una pieza fundamental en la política de asistencia social, ya que representa el primer plan organizativo de la beneficencia pública. Esta ley, con ocho títulos y ciento treinta y ocho artículos, consolida los fondos disponibles bajo la autoridad municipal, pero a la vez establece Juntas municipales de beneficencia que desempeñan un papel central en la gestión de la misma.

Las Juntas municipales de beneficencia, definidas como el «resorte principal del sistema de beneficencia» por el artículo 24, se componían de figuras como el Alcalde, un regidor del Ayuntamiento, el párroco más antiguo, vecinos ilustrados y caritativos, así como un médico y un cirujano prominentes. Su responsabilidad abarcaba una amplia gama de tareas, desde la recaudación de limosnas y suscripciones voluntarias hasta la atención a necesidades hospitalarias, socorros a domicilio, educación de niños pobres, y la derivación de personas en condiciones de necesidad a los establecimientos de Beneficencia.

Aunque se busca la secularización institucional, la presencia de eclesiásticos en las Juntas no es incompatible y, en cambio, simboliza una continuidad. La ley de 1822 se enfoca en el fomento de la beneficencia domiciliaria como principio rector, procurando que solo aquellos que no puedan ser ayudados en sus hogares sean dirigidos a los centros de socorro. Estos socorros pueden ser económicos, materiales o alimenticios, y esta misma orientación guía la «hospitalización domiciliaria», que se refiere a la asistencia sanitaria a domicilio por parte de enfermeros.

A lo largo del siglo XIX, el énfasis en la asistencia domiciliaria persiste, impulsado por razones económicas y la intención de mantener a los necesitados en sus entornos. Las casas de maternidad, las casas de socorro y la Hospitalidad Pública son tres tipos fundamentales de establecimientos de beneficencia que aborda la ley de 1822. Las casas de maternidad se dividen en tres departamentos para atender a mujeres embarazadas y paridas, la lactancia de los niños y la educación de estos últimos hasta los seis años. Las casas de socorro, por su parte, acogen huérfanos, niños de las casas de maternidad y pobres en general, ofreciéndoles trabajo y educación. La Hospitalidad Pública, como último recurso, regula la existencia de hospitales en las capitales de provincia y, de manera interesante, limita su número en los pueblos.

Una innovación revolucionaria y polémica de la ley es la administración de los fondos de beneficencia. Bajo el título II, los fondos se unifican bajo la autoridad municipal, reflejando el deseo estatal de abordar las necesidades a través de un enfoque más centralizado y menos influenciado por la Iglesia.

La voluntad de hacer efectiva esta ley se evidencia en la implementación de una lista de arbitrios poco después de su promulgación. Sin embargo, la Ley de 1822, como las del Trienio Liberal, sufrió suspensión con la restauración del absolutismo y no se materializó completamente hasta su reintroducción en 1836. A medida que se acercaba el siglo XIX, surgía la necesidad de ajustes y modificaciones en la ley, con la Ley de 1849 como culminación de este proceso de desarrollo normativo en el ámbito de la beneficencia.

La Ley de Beneficencia de 1849

La Ley de Beneficencia de 1849 marcó una continuación de las líneas fundamentales trazadas por la ley de 1822, manteniendo una consistente vigencia a lo largo de todo el siglo. Sin embargo, esta nueva ley introduce un matiz significativo al considerar la asistencia pública como una responsabilidad compartida entre el Estado, las provincias y los municipios, lo que lleva a la creación de Juntas de Beneficencia a estos tres niveles.

El intervencionismo estatal se manifiesta inicialmente en la puesta de los fondos de beneficencia privada al servicio de la asistencia pública. No obstante, esta secularización abarca otros ámbitos, como el fortalecimiento del papel de los Subdelegados de Fomento, quienes asumen la supervisión de todas las instituciones de beneficencia, tanto públicas como privadas. Además, los Subdelegados se convierten en presidentes de las Juntas de los establecimientos provinciales, eliminando la tradición de seleccionar directivos entre la nobleza o el clero.

La intervención estatal no se limita a la administración de los activos de la beneficencia privada. A través de diversas órdenes emitidas entre 1838 y 1846, se incrementa la influencia pública en el control del patrimonio de la beneficencia particular, bajo el pretexto de su protectorado. Estas medidas reflejan la exclusividad del gobierno en asuntos relacionados con el orden público y el protectorado de intereses colectivos que necesiten tutela estatal. Se reafirma así el derecho del Estado a supervisar e intervenir en el cumplimiento de la voluntad de los particulares que hayan establecido fundaciones.

La ley del 20 de junio de 1849 y su Reglamento de aplicación del 14 de mayo de 1852, con algunas modificaciones, se mantuvieron vigentes hasta el siglo XX. Esta legislación marcó nuevos avances hacia el intervencionismo estatal. En su artículo 1, declara que todos los establecimientos de beneficencia son públicos, excepto aquellos financiados con fondos propios, donaciones o legados privados. Además, la Jurisprudencia fortaleció esta orientación al considerar que el carácter de beneficencia particular se pierde y se convierte en un establecimiento de Beneficencia general al aceptar subvenciones estatales.

Las desamortizaciones del siglo XIX acentuaron la crisis de la beneficencia particular, especialmente tras la ley desamortizadora de 1855, que permitía la venta de bienes de la beneficencia, obras pías y otros activos de manos muertas.

En términos administrativos y económicos, el intervencionismo estatal aumentó su influencia. Sin embargo, uno de los aspectos más significativos de la ley de beneficencia de 1849 es la reducción del papel de los municipios y el fortalecimiento del de las provincias y la administración central. La ley clasifica los establecimientos de beneficencia en tres categorías:

  1. Establecimientos Generales: Financiados por el Estado, abordaban necesidades permanentes como la atención a locos, sordomudos, ciegos, impedidos y decrépitos. Aunque el Estado no llegó a tener una presencia dominante en estos establecimientos, su número financiado con fondos públicos estatales siempre fue limitado.
  2. Establecimientos Provinciales: Estos se convirtieron en la continuación de funciones que originalmente correspondían a los municipios según la ley de 1822. Casas de maternidad, expósitos, huérfanos y desamparados son ahora responsabilidad de las Diputaciones Provinciales.
  3. Establecimientos Municipales: Los municipios conservan su función principal de ofrecer asistencia inmediata y direccionar a los necesitados hacia instituciones superiores. Esto incluye la gestión de casas de refugio y hospitalidad temporal, así como la beneficencia domiciliaria.

Por lo tanto, la Ley de Beneficencia de 1849 revirtió el antiguo protagonismo municipal, considerándolos como primeros auxilios y conductos hacia instituciones de nivel superior, reforzando la influencia de las provincias y la administración central en la administración de los servicios de asistencia pública.

Evolución posterior del sistema de beneficencia

La evolución posterior del sistema de beneficencia en el siglo XIX español es un reflejo de un periodo caracterizado por agitaciones políticas y cambios sociales. Sin embargo, esta evolución no sigue siempre una línea continua ni coherente. Durante el sexenio democrático, en virtud de los decretos emitidos el 4 de noviembre y el 17 de diciembre de 1868, se intensifica el intervencionismo administrativo directo. En esta fase, las Juntas de Beneficencia General, Provinciales y Municipales, que representaban formas de intervención social, son abolidas y sus funciones se traspasan a la Dirección General de Beneficencia, a las Diputaciones y a los Municipios. Este cambio de control público a gestión directa marca un giro en el enfoque de la beneficencia.

En contra de lo que podría esperarse, durante la Primera República se promueve la descentralización y, de manera más significativa, se favorece a la beneficencia particular, especialmente la de carácter religioso. Consideraciones presupuestarias sugieren asignar centros públicos a particulares, reservando al Gobierno la función de inspección (Decreto de 16 de julio de 1873, citado en Maza Zorrilla, 1987:187-188).

A pesar de los esfuerzos reglamentarios continuos en el ámbito de la beneficencia, las serias deficiencias persisten (Aznar, 1996:591). Concepción Arenal ya había señalado estas carencias, preocupada por coordinar la beneficencia pública y privada. Su evaluación refleja el estado de esta esfera de la sociedad en el siglo XIX: «Salvo en contadas excepciones, el estado de nuestra Beneficencia es lamentable; aunque suene duro, es una triste realidad. Los métodos de la sociedad antigua ya no existen; los de la nueva aún no están organizados y la sufrida y desamparada humanidad padece duramente en este triste interregno» (Arenal, 1894:64-65).

En última instancia, el problema no reside solo en la calidad; el número de establecimientos en el siglo XIX es notablemente bajo. En 1856, se estableció la Comisión General de Estadística del Reino y, un año después, la Gaceta del 12 de diciembre de 1857 proporcionó un panorama de los recursos de la beneficencia. Se contabilizaron «1292 establecimientos (7 generales, 106 provinciales, 868 municipales, 258 particulares y 53 de beneficencia domiciliaria). En total, había 734 hospitales, 73 hospicios, 27 asilos de mendicidad, 97 depósitos para pobres, 95 inclusas o casas de expósitos, 18 casas de maternidad, 31 asilos, 25 de socorro, 8 de desamparados, 8 de locos, 6 de parturientas, 20 de misericordia, 13 de refugio y 4 de incurables. En 1856, el número de personas atendidas en estas instituciones llegó a 170,010, y el número de personas asistidas a domicilio fue de 714,894, sin contar con los beneficiados por las Sociedades de la Caridad Cristiana de San Vicente de Paúl, establecidas en 1850 y pronto consideradas de utilidad pública. Estas cifras son aún más reveladoras al compararlas con las que se conocen de finales del siglo XVIII: 2231 hospitales, 106 hospicios, 82 casas de reclusión, 67 de expósitos y 7347 para pobres. En total, 9833 instituciones, a las que se sumaban 3196 conventos, lo que significaba, según el economista social Fernando Garrido, más de 13000 establecimientos para el alivio de la pobreza» (Álvarez Uría, 1986:136-137; Barrada Rodríguez, 2001:163-172).

A comienzos del siglo XX, el Ministerio de Gobernación, a través de su Dirección General de Administración, publicó en 1909 un nuevo inventario de los recursos disponibles bajo el título de «Estadística General de la Beneficencia en España». No obstante, a lo largo del siglo XIX, se observa un proceso histórico en el que la asistencia social pasó de estar en manos, principalmente, de la iniciativa privada y de la Iglesia, principales impulsoras de las instituciones benéficas, a una política secularizadora que transfirió estas responsabilidades asistenciales a los poderes públicos, como parte de la diversificada administración estatal (Maza Zorrilla, 1987:192-193).

El sistema asistencial del Antiguo Régimen experimentó una transformación significativa debido a la influencia de la desamortización, el control de la beneficencia privada, la municipalización y la provincialización. En realidad, como observó Carasa, quienes asumieron el rol asistencial en el siglo XIX no fueron los poderes estatales, sino intermediarios como los municipios y las provincias: «Esta distinción es importante, ya que el protagonismo estatal hubiera implicado un mayor enfoque en entender y tratar la beneficencia o asistencia como un medio redistributivo de la riqueza acumulada. Sin embargo, la asistencia en manos de intermediarios fue más susceptible de seguir las directrices de los intereses de los grupos dominantes en cada lugar» (Carasa Soto, 1987:459).

Este proceso en última instancia condujo a la homogeneización de las instituciones y a su control desde las instancias administrativas provinciales. Esta evolución es paralela a la experimentada por otras instituciones asistenciales de la época. La Revolución Liberal fue el catalizador principal para transformar a las Montes de Piedad, con un enfoque marcadamente religioso y asistencial, en Cajas de Ahorro, con un enfoque más secular y crediticio, aunque no orientadas al lucro. Los decretos reales del 29 de junio de 1853 y del 29 de junio de 1880 proclamaron el interés estatal en expandir estas Cajas en todas las capitales que aún carecieran de ellas y reservaron el derecho de aprobar sus estatutos, reglamentos y, sobre todo, las sometieron a la supervisión gubernamental (Titos, 1979).

Referencias

  • Alemán Bracho, C.., Alonso Seco, J.M.. and Fernández Santiago, P.. (2010) Fundamentos de servicios sociales. Valencia: Tirant lo Blanch.

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